QUEREMOS decir que una elección, por muy democrática que sea, no proporciona cobertura alguna a la corrupción. Sin embargo, con frecuencia asistimos a manifestaciones de alcaldes y concejales que, sorprendidos en supuestos quehaceres políticos cuyos deberes correlativos no supieron afrontar, proclaman tener su conciencia tranquila, que todo lo han hecho en beneficio de quienes les eligieron y que éstos, fuera o al margen de la ley, justifican y dan por bueno aquellos quehaceres.

Pero la democracia en la elección de los administradores no proporciona a éstos ningún plus frente al control de los jueces. Incluso puede existir una cierta oposición entre democracia en la legislación y democracia en la ejecución (Enterría), de modo que es más que verosímil que órganos democráticos de la Administración, especialmente en administraciones descentralizadas, no consideren la legalidad de sus actos como objetivo a conseguir, situándose al margen o fuera de la ley. El respeto de la legalidad, asegurado por el progreso del control jurisdiccional, es condición necesaria pero suficiente del carácter democrático de la acción administrativa.

La legalidad debe ser mantenida para asegurar la realización de la democracia. Sólo una demagogia de cortos vuelos puede rechazar la legalidad como irreconciliable con la democracia. Por ello, ha sido dicho con precisión y claridad que el destino de la democracia depende, en gran medida, de unos adecuados controles, que la democracia sin control no puede durar, y que si se excluye el principio de legalidad, la democracia se destruirá a sí misma. Ésta es la razón por la que la burocratización, bajo condiciones, contribuye también al mantenimiento de la democracia.

Desconfiemos de aquellos administradores que, invocando una pretendida eficacia, acampan al margen de la ley y de razonables principios organizativos. La Administración no representa a la sociedad sino que sirve y está sometida a ella en cuanto expresada en el Parlamento. Por ello, la Administración contribuye al mantenimiento de la democracia ejecutando la ley y no particulares ocurrencias de algunos administradores, por mucho que éstos invoquen pretendidas eficacias -¿para quién?- o hipócritas compasiones. Así las cosas, no puede extrañar la intensa relación entre Ley Penal con Ley Administrativa, y los difíciles problemas de delimitación que ello conlleva.

Por otra parte, esta inescindible vinculación entre democracia y ley acontece en un nuevo contexto en las relaciones entre Estado y sociedad, en el flujo y reflujo que se produce entre ambos. De un lado, el Estado coloniza a la sociedad mediante los partidos, haciendo llegar la influencia de éstos más allá de lo debido, originando el llamado Estado de Partidos en sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de julio. Por otro lado, la sociedad coloniza al Estado mediante la corrupción, respecto de la cual se ha dicho que es cosa de tres: mandante, mandatario y un tercero cuya ganancia o pérdida depende del segundo, a diferencia del fraude que es cosa de dos: el que engaña y el que es engañado.

La corrupción es endémica en toda forma de gobierno, constituyendo una muestra de progreso moral en el sentido de que lo que hoy parece normal es práctica corrupta poco después. Según E. L. de Espinosa, la amplia literatura comparada sobre la corrupción política señala tres causas principales de ella: a) El grado de intervención y regulación política de la Economía, que ofrece oportunidades para la emergencia de prácticas corruptas basadas en actos discrecionales de difícil control. b) El grado o nivel de rechazo popular, o inversamente de tolerancia, de la corrupción, que proporciona los incentivos para la conducta corrupta. c) El desarrollo o no de mecanismos institucionales para combatir y controlar la corrupción.

En conclusión, la corrupción sería frecuente allí donde hubiera exceso de discrecionalidad, alta tolerancia social hacia las prácticas corruptas y pocos mecanismos de control, con lo que volvemos a lo que decíamos al principio. Con frecuencia se olvida que la democracia no es sólo un conjunto de reglas procedimentales, que también, sino una auténtica tarea moral.