El desalojo socialista de la Junta de Andalucía y del entramado institucional autonómico levantado durante casi cuatro décadas se inició tras las elecciones de 2008. Los escándalos de corrupción durante la octava legislatura dieron lugar a un periodo de fuerte inestabilidad política que se prolongó durante la siguiente. La acción de gobierno acusó la sucesión de Chaves, Griñán y Díaz en la Presidencia de la Junta entre 2009 y 2013, así como el posterior fallido intento de Díaz de hacerse con la Secretaría General del PSOE. Fueron años de gobierno de baja intensidad en lo económico, pese a que también fueron también aquellos en los que la crisis financiera internacional se cebó con mayor crudeza sobre Andalucía. Se cerraban empresas, especialmente las vinculadas al sector inmobiliario, y aumentaba el desempleo, que se duplicó en 2009 respecto de 2007 y se mantuvo por encima del millón de parados hasta el tercer trimestre de 2017. Tampoco se supo impedir el desmantelamiento del sistema financiero andaluz, pieza central del entramado institucional de la economía andaluza, arrasada por la tormenta de fusiones frías promovida por el Gobierno de Zapatero. Paralelamente colapsaba el amplio sistema de bienestar levantado durante años con el auxilio de las ayudas europeas, pero incapaz de mantenerse en pie tras los recortes en Europa y la crisis de solidaridad en España.

Andalucía terminó siendo víctima de su propia ficción. Ignoró durante décadas un principio básico de prudencia: vivir de acuerdo con las posibilidades que proporcionan los recursos disponibles. Al inicio de la actual legislatura, Andalucía mantenía características estructurales que no habían cambiado en cuatro décadas. El reducido tamaño de su economía era incapaz de satisfacer las necesidades de empleo de una población que no ha dejado de crecer en todo este tiempo. Había 2,85 residentes por cada persona con empleo, que en España se reducía hasta 2,47 (un 15,4% menos). Por otra parte, el PIB por empleo en 2018 fue de 53.789 euros en Andalucía y de 60.666 en España, es decir, un 12,7% más elevado. Ambos datos permiten conjeturar que, si la tasa de empleo y la productividad andaluzas fuesen similares a la española, el secular atraso económico de Andalucía desaparecería en su totalidad.

El ansiado objetivo de abandonar el vagón de cola autonómico exige, por tanto, ampliar el tamaño de la economía y hacer las cosas de forma más eficiente. Parece razonable iniciar la búsqueda de indicios sobre impulsos en esta dirección en la política económica del Gobierno andaluz examinando los presupuestos de la comunidad autónoma. Lo que encontramos, desde la perspectiva del gasto, es que ni los que se aprobaron para 2020 ni los que se tramitan para 2021 aportan novedades significativas. En el primer caso, porque, como constató el análisis que en su momento promovió el Observatorio Económico de Andalucía, existe un alto nivel de continuidad en la estructura, definición e incluso dotación de los diferentes programas presupuestarios. Por otra parte, la deformación provocada por la emergencia sanitaria y las medidas para reforzar la resiliencia de la economía de cara a los destrozos de la pandemia impiden identificar nuevos planteamientos estratégicos de política económica en el proyecto de presupuestos para 2021.

Los planteamientos novedosos resultan más evidentes en política fiscal y, más concretamente, en cuestiones de disciplina fiscal y política impositiva. En relación con la primera, es significativo que la comunidad andaluza haya sido la única en satisfacer durante 2019 los compromisos de deuda y déficit y cumplir con la regla de gasto, lo que debería permitir el regreso a los mercados a financiarse, abandonando el paraguas del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), bajo el que tuvo que refugiarse en 2018.

En lo que se refiere a los impuestos, el Gobierno entiende, con razón, que Andalucía ha sufrido en el pasado un tratamiento fiscal desfavorable, con grave perjuicio para la competitividad de su economía. La reiteradamente proclamada “bajada masiva de impuestos” del presidente Moreno consiste en reducir el tipo impositivo de determinados impuestos por debajo de la media española, con la pretensión de utilizar la fiscalidad como una de las palancas (la otra es la innovación) para conseguir ventajas competitivas para la comunidad. La primera iniciativa fue la bonificación del 99% en la cuota de los impuestos sobre sucesiones y donaciones entre familiares directos y la intención es continuar con nuevas reducciones en el tramo autonómico del IRPF, en determinados aspectos del impuesto de transmisiones y en mejoras específicas a la fiscalidad de empresas y autónomos. Los planes del Gobierno no han podido escapar de la conmoción general provocada por el Covid-19, pero la voluntad manifestada por el consejero de Hacienda durante el proceso de tramitación presupuestaria es la de mantener el programa de reformas, al menos en relación con el IRPF.

Eliminación trámites burocráticos en busca de competitividad

La vía fiscal hacia la competitividad es una interesante opción para iniciar el abandono del vagón de cola autonómico, pero que debe ser complementada con otras iniciativas. Por un lado, necesitará de un marco de financiación de las autonomías que juegue a favor de esta posibilidad, pero sobre el que todavía no se ha pronunciado en firme el Gobierno. Por otro, la persistencia en el tiempo del diferencial de las tasas de paro entre Andalucía y el conjunto de España responde a razones de carácter estructural y lo mismo cabe decir del diferencial en productividad y de otras variables que influyen en la competitividad y en el crecimiento potencial de la economía. Entre ellas, la calidad de la educación en todos sus niveles, la eficacia de las administraciones públicas o el entorno de innovación, por lo que su corrección sólo puede ser abordada mediante reformas estructurales.

En el caso del diferencial en tasas de paro, el Estado se reserva la competencia para intervenir en tres de los cuatro ámbitos fundamentales del marco de relaciones laborales (modalidades de contratación, negociación colectiva y subsidio al desempleo), quedando en manos de la comunidad autónoma la posibilidad de hacerlo en la intermediación en el mercado de trabajo mediante las políticas activas de empleo. Hay que limitarse por tanto a este campo en la búsqueda de novedades en la orientación de la política de empleo de la Junta de Andalucía.

Las piezas centrales de las políticas activas de empleo son la formación como herramienta para la mejora de la empleabilidad de los parados y la intermediación a través de los servicios públicos de empleo para facilitar el encuentro entre oferentes y demandantes de trabajo y ambas han sido el foco principal de la corrupción en Andalucía. No es difícil imaginar, por tanto, que haya sido ésta la política económica que haya experimentado cambios más radicales. La necesidad de desmantelar la desafortunada herencia en materia de empleo llevó a la nueva consejería a la elaboración de un plan director de las políticas de empleo concebido, no para la ordenación de iniciativas en materia de promoción de empleo, sino para intentar racionalizar la utilización de los recursos de que dispone, sometidos durante años a una fricción permanente con la denominada “administración paralela”.

La nueva política de empleo descansa sobre líneas maestras que más bien parecen alimentarse de la reacción frente al fracaso de la experiencia anterior que de una decidida voluntad de encontrar enfoques alternativos al problema del desempleo en Andalucía. Se mantienen los dos ámbitos básicos de intervención (formación e intermediación), pero se proclama la voluntad de una mejora significativa en eficiencia y transparencia. El compromiso con la eficiencia es particularmente observable en la reforma del Servicio Andaluz de Empleo, cuya participación en los contratos que se realizan en Andalucía se limita, según la propia consejería, al 2,7% del total, mayoritariamente integrados por los que afectan al sector público. Las líneas maestras de la mejora de la transparencia operan a través de la introducción de mecanismo de evaluación de la eficacia de las políticas y de la adjudicación de los contratos de cursos de formación mediante concurso público. Ambas iniciativas suponen un cambio radical respecto del entorno de opacidad característico de la etapa de la concertación social.

La dimensión del problema del desempleo en Andalucía obliga a que el conjunto de las políticas económicas y la acción de gobierno en su conjunto mantengan una tensión permanente sobre el mismo. La combinación de paro juvenil, bajo nivel de formación (el paro entre los de menor formación es el doble que entre los mejor formados), duración del desempleo (el 41% de los parados tardan más de un año en encontrar trabajo y el 31% más de dos) y elevada temporalidad impone una pesada servidumbre política que exige un esfuerzo suplementario en la dirección apuntada de aumentar del tamaño de la base productiva y la eficiencia económica en general.

Un camarero sirve mesas en una terraza de Huelva

La eliminación por decreto de más de cien trámites burocráticos que afectan a la creación de empresas y a la relación entre los sectores púbico y privado es la iniciativa de mayor calado hasta el momento en la dirección de reducir los obstáculos a la inversión y favorecer el incremento del tamaño de la economía. Igualmente, el impulso a la transformación digital de la sociedad o la introducción de incentivos de calidad de la investigación en la financiación de las universidades apunta en la dirección de una vía hacia la competitividad por el impulso a la innovación, aunque fuertemente contestada desde las universidades por los recortes financieros para el próximo curso. El Covid-19 vuelve a ser señalado como culpable del incidente, pero la realidad es que las andaluzas siguen siendo las universidades que menos dinero reciben por alumno.

Puede que las expectativas levantadas sobre cambios en la orientación de las políticas económicas por el nuevo Gobierno en Andalucía se hayan visto parcialmente frustradas. Los cambios reales en las estructuras políticas de la Junta no son tan evidentes y tampoco en la mayoría de los procedimientos, pero son perceptibles cambios en la administración de los incentivos que influyen en la asignación de los recursos. La pieza clave de las reformas institucionales está en matices no siempre visibles, pero con enorme potencial de transformación, como la valoración del trabajo y el esfuerzo como plataforma individual y colectiva para el progreso social. Insistir en esa dirección supondría remover inercias incrustadas en el tejido social y productivo andaluz, tan proclive a la búsqueda de atajos hacia el terreno de las compensaciones. La principal ventaja para un nuevo Gobierno es que la mochila se mantiene, por el momento, ligera de servidumbres. La principal desventaja, que las amenazas aumentan con el tiempo y aprovecharán cualquier oportunidad para corromper las voluntades.