Agustín Ruiz Robledo

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Granada

Desde sus remotos orígenes en la Edad Media, el sistema parlamentario se caracteriza por el debate público en la elaboración de las leyes, como ya notó Mostequieu cuando explicó la Constitución inglesa en su inmarcesible El Espíritu de las Leyes.  Luego la Revolución Francesa consagró el mandato representativo para que los representantes de la nación debatieran libremente y entre todos elaboraran las mejores normas para el interés general. Entre nosotros, Antonio Maura lo expresó en una frase genial: "Yo, para gobernar, no necesito más que luz y taquígrafos". En el debate de investidura del 19 de diciembre de 2011 Mariano Rajoy se mostró tan consciente de esta tradición que pareció desbordarla para apuntarse a las teorías de la democracia deliberativa de Besset, Rawls  y Harbermas, ya que llegó a afirmar que  "La tarea del Gobierno no consiste en suplantar a la Nación, sino en coordinar sus esfuerzos y facilitar sus tareas. Pues bien, Señorías, no existe mejor instrumento para encauzar y coordinar la energía de la Nación que el diálogo. Un diálogo abierto a todos, dentro y fuera de esta Cámara".

Sin embargo, un simple vistazo a la legislación aprobada en 2012 no revela ese debate abierto que prometía Rajoy y más bien muestra un Gobierno dispuesto a transformar en normas vinculantes sus soluciones -buenas o malas, que eso ahora no se discute-  por la vía de urgencia y sin ningún contraste de pareceres previo: nada menos que 29 decretos-leyes firmó Rajoy el año pasado (y uno más en diciembre de 2011), por solo 17 leyes ordinarias y 8 orgánicas. Evidentemente, no se puede usar como argumento de disculpa del Presidente que la complicada situación económica le obligaba a aprobar una batería urgente de medidas sin tiempo para un debate previo pues esa situación crítica era más que conocida a lo largo de 2011, como el propio Rajoy recordó la noche de su victoria electoral el 20 de noviembre: "vamos a gobernar en la más delicada coyuntura en que se haya encontrado España en los últimos treinta años". En cualquier caso, la Constitución permite que después de que un decreto-ley sea convalidado por el Congreso se pueda tramitar como una ley ordinaria, facilitando así que se puedan discutir sus artículos uno a uno tanto en el Congreso como en el Senado y presentar enmiendas individualizadas. Pues bien, de los treinta decretos-leyes aprobados por el Gobierno y luego convalidados en el Congreso por la mayoría absoluta de los 185 diputados del PP, solo diez se han tramitado posteriormente como leyes ordinarias. No se advierte mucha voluntad de diálogo en ese porcentaje.

Pero olvidémonos de las promesas del discurso de investidura y centrémonos en el análisis constitucional: el decreto-ley es una norma con fuerza de ley que supone una incursión del Gobierno en el terreno del Poder Legislativo, una excepción, por tanto, a la división de poderes, que la Constitución sólo autoriza en casos de "extraordinaria y urgente necesidad" (art. 86 CE). El Tribunal Constitucional ha sido generoso a la hora de considerar cumplido este requisito previo, incluso admitiendo un margen de discrecionalidad al Gobierno para estimar la propia existencia de esa urgente necesidad, más si se producen "situaciones económicas problemáticas" (STC 23/1993, de 21 de enero). Ahora bien, 2012 ha sido el primer año completo de un Gobierno en el que éste ha aprobado más decretos-leyes que leyes las Cortes (29 contra 25), lo que solo tiene parangón con 2004 cuando el Gobierno de Zapatero -que tomó posesión del cargo en abril- aprobó once decretos-leyes por solo siete leyes las Cortes; si bien este exceso se puede explicar por el mayor tiempo de tramitación de las leyes, como se demuestra porque al año siguiente el número de leyes volvió a ser ampliamente superior al de decretos-leyes (36 contra 16). Por eso,  más allá de discutir si en cada caso concreto en que el Gobierno de Rajoy ha dictado un decreto-ley había una extraordinaria y urgente necesidad que lo permitiera (como se ha alegado en los diferentes recursos de inconstitucionalidad que ahora mismo están sub iudice contra diversos decretos-leyes) lo que cabe preguntarse es si es admisible que un instrumento legislativo excepcional como el decreto -ley se convierta en la técnica normativa habitual, por delante de las leyes ordinarias. Desde luego, si en 2013 volvieran a aprobarse más decretos-leyes que leyes me parecería indudable que el Gobierno -y la propia mayoría parlamentaria que convalidase esas normas- estaría violando la separación de poderes que establece la Constitución.

    El artículo 86 de la Constitución no solo configura el decreto-ley como una norma con fuerza de ley de carácter excepcional sino que le veda un amplio catálogo de materias: el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las Comunidades Autónomas y  el Derecho electoral general. Pues bien, algunos decretos-leyes de 2012 parece que han sobrepasado esos límites, incluso en la interpretación flexible que le ha dado el Tribunal Constitucional, según la cual solo se produce esa invasión cuando se regule el régimen general de un derecho o los elementos esenciales que lo hacen reconocible por los ciudadanos. Me referiré solo al caso más evidente: el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que al modificar profundamente el Estatuto de los Trabajadores hace una regulación general tanto del derecho al trabajo como del derecho a la negociación colectiva, además de alterar algunos de sus elementos esenciales, como es la modificación sustancial de las condiciones de trabajo por decisión unilateral del empleador, tal y como el Consejo catalán de Garantías Estatutarias advirtió en su ponderado Dictamen 5/1212. Irónicamente, la exposición de motivos del Decreto-ley reconoce que está produciendo una alteración sustancial de la negociación colectiva justo cuando trata de justificar su base constitucional: "las modificaciones incluidas en los aspectos relativos a la negociación colectiva exigen dotar de certidumbre a las bases sobre las que las partes negociadoras deben abordar la negociación y revisión de los convenios colectivos, a la vista de las sustanciales novedades introducidas por este real decreto-ley en el Titulo III del Estatuto de los Trabajadores".

La legislación motorizada del PP no acaba en la aprobación masiva de decretos-leyes sino que varias de las leyes que se han tramitado en las Cortes Generales se han hecho por procedimientos de urgencia. Así, por ejemplo, han pasado por las Cortes a velocidad de vértigo la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial que convierte en "excepcional" la figura del juez sustituto y la más que controvertida Ley de Tasas Judiciales, ley que ostenta -si no estoy equivocado- un récord peculiar, que demuestra la extraña visión que tiene este Gobierno y el PP en su conjunto de la división de poderes: es la única ley que su efectiva entrada en vigor no se produjo cuando decidió el legislador (el 21 de noviembre de 2012, al día siguiente de su publicación en el BOE), sino cuando el Gobierno tuvo a bien ofrecer a los ciudadanos los correspondientes impresos de autoliquidación (el 17 de diciembre). En algún sitio recuerdo haber leído que el Grupo Popular admitió que "a lo mejor" la ley de tasas se había tramitado con "demasiada rapidez", pero nada de disculparse o dimitir. Verbos que, evidentemente, en España son de difícil conjugación.